监管及其挑战
AER在澳洲电改中实际承担的责任要比一个单纯的监管者更加广泛。电改耗时,举世如此。而且改制过程中的规则不能仅靠会议室里的辩论来拟定。所以AEMC更加像是一个专家委员会的角色和政府代理人角色的合体,侧重于法律程序上的完整,通过制定并维护澳洲电力规则(Australia Electricity Rule)来对AER和AEMO的行为边界进行定义。而AER则是整个电改过程的实际操作者,过程监控者,政府及公众利益的代理人,以及政策建议人。
现在,AER的职责授权范围由九份法律法规文件界定,与电力市场相关的有六份,涵盖了电力整售和零售的所有市场规则。行政架构上,AER和澳洲竞争及消费者委员会(AustraliaCompetition&Consumer Commission, ACCC)共享人员和信息。AER为ACCC中专责能源市场的部分。AER和ACCC的关系类似于我国能源局和发改委,为同一机构的两套体系,处于联邦助理财政部长的直接管辖之下。
维持市场竞争和保持电力供应稳定是AER的首要监管目标。在维持市场竞争性方面,AER利用对市场集中度的监控来实现。市场化之后,AER也将发/售垂直一体化趋势纳入评估,对产业链上的合并重组事件发布报告,评估其可能的市场影响。但AER并不具备反垄断的权力。
在系统可靠性方面,AER则通过监控整售电价的波动趋势来实现。异常高/低电价都反映着市场供需处于某种非常态,提示着可能存在交易规则、电网规划或市场结构等方面的漏洞。AER正是采用case by case的方法,通过对频繁出现的异常高/低电价进行分析来提出规则修改建议,进而推动交易秩序走向平稳。
从统计数据来看,自2009年AEMO成立以来,六个州都备受异常电价的困扰。导致异常电价的原因里,输电容量不足可以通过新线路的建设来解决。但供应紧张时的各种恶意竞价行为则需要对规则进行反思和修订。最常见的现象是,市场供应紧张会刺激发电厂利用实时修改竞价的权力去抬高电价。这种行为显然并不违规。竞价自由是保证市场运作的必须要素。AER不能简单以道德指责的方式去谴责发电商哄抬电价,而是对每一个案例进行勘察,区别对待其中的每一次竞价行为。对涉嫌违规的部分,比如利用市场影响力制造供应紧张等,采取规管。
困扰AER的是几种不违规不能一刀切禁止但又带来市场扰动的行为,比如变更变负荷率、不必要的检修退备等。这些行为反应着发电商的供电意愿,但在供应紧张时却会让电价成倍飙升。显然,最终解决之道在于刺激投资,扩大市场备用容量。2014年NEM夏季最高负荷33610MW,约相当于总装机容量的70%。但各州实际情况差异很大。
AER对电网的监管同样繁重。这主要反应在电网的成本核定方面,引起的争议不少。为防止AER滥用权力,电力法赋予了电网资产所有人向澳洲竞争法庭(Australia Competition Tribunal,ACT)申请复核AER决议的权力。如果发现AER决议不公,ACT有权推翻AER的决议。在2008年6月至2013年6月的5个财年中,供发生了18例此类案例。电网资产所有者共获得了32亿澳元的额外收入。其中大约20亿是因为计算成本所采用的无风险利率变更导致,其余部分则由税务计算过程带来。