然而，由于遭受了重重阻力，5号文件的改革陷入了僵局。改革期间，“放开两头、管住中间”的体制构架不断被强调，但“买电卖电”的电网企业始终处于绝对垄断地位，发电侧和用电端并没有形成真正的市场。13年的时间，预期的4个目标仅完成了一半：厂网基本分开，主辅分离。
“交易机制缺失，资源利用效率不高。价格关系没有理顺，市场化定价机制尚未完全形成。政府职能转变不到位，各类规划协调机制不完善。立法修法工作相对滞后，制约电力市场化和健康发展。”9号文认为这些问题都需要改革来解决。
在参与了9号文件方案讨论的华北电力大学经济与管理学院教授曾鸣看来，加强电力系统的整体规划、对新型电力治理体系管理框架的顶层设计等整体布局，表明了本轮电改与2002年有着本质上的不同。
本轮电改的核心价值取向是旨在建立一个绿色低碳、节能减排和更加安全可靠、实现综合资源优化配置的新型电力治理体系，推动我国顺应能源大势的电力生产、消费及技术结构整体转型。而上轮电改的价值取向旨在通过厂网分开、打破垄断、引入竞争、剥离关联交易，加快扩大电力供给规模。
“从核心价值取向的差异上就可看出，此次电改绝对不是12年前5号文的延续，而是超越。”曾鸣说。
行政干预与垄断成最大阻力
“此次电改最困难的部分，就是如何尽可能消除改革的阻力，保证改革顺利进行。”上海金融与法律研究院研究员聂日明对记者分析。
在电力体制改革的诸多问题中，市场化与破除垄断一直都是无法回避的焦点。
国家能源局副局长王禹民认为，电力体制改革要重点解决5个问题，其中就有3个问题涉及到市场化：要还原电力商品属性，形成由市场决定电价的机制，以价格信号引导资源有效开发和合理利用;要构建电力市场体系，促进电力资源在更大范围内优化配置;要逐步打破垄断，有序放开竞争性业务，调动社会投资特别是民间资本积极性，促进市场主体多元化。
