二、成本加成定价的困境
我国《电力法》规定“制定电价，应当合理补偿成本，合理确定收益，依法计入税金，坚持公平负担，促进电力建设。”这个规定是对的，市场经济国家也是按照这个原则来确定电力价格。例如，日本制定合理电价的三原则：一是成本主义原则，二是公正报酬原则，三是对用户公平原则，实际上也是“合理补偿成本，合理确定收益，依法计入税金，坚持公平负担”。问题在于成本收益是怎么规定的，日本对成本的规定是从发电至售电过程中所有费用加上事业报酬的合计，成本与电费收入间保持平衡的关系，故称为成本主义原则。也就是说电价必须是在有效经营的基础上，为用户提供良好的服务时所需成本的补偿。这是一条原则，贯彻此原则，就可以协调“电气事业健康发展”以及“确保消费者利益”两方面的要求。我们往往压低了成本、同时也压低了收益，从而压低了电价水平。甚至为了宏观调控的需要，不顾电力企业的成本收益搞政策定价。中国自改革开放以来出现了几种定价方案。
1.老电老价新电新价：我国改革开放初期，电力严重短缺，过去中央垄断办电，电力发展速度缓慢，为了加快电力建设，国家征收电力建设资金，为了提高地方办电的积极性，国家将电力建设基金交给地方，此外还采取了买用电权和集资办电等办法。集资办电规定老电老价和新电新价，这就是说，国家原来用拨款修建的发电厂仍执行原来的低电价，主要解决居民生活用电、农业生产用电和支农产品用电等需要低电价照顾的用户用电;而新建发电厂按还本付息要求定价，这部分高价电，主要供工业和商业用电。对急需用电的工业和商业用电可以向发电公司购买用电权，相当于自己修建自备电厂。
这种定价方法，从原则上讲还是成本加成定价，老电是按老的低成本定价，新电是按新电成本定价，这样做的结果是国家原来拥有的老电厂损失很大，老电厂报废时还不能回收投资，既没有做到合理补偿成本，也没有确定收益，违背了成本加成定价的规定。而新电厂按还本付息定价，把电价抬得很高，使新电厂获得了超额利润。这样做的目的是为了打破中央电力部门对电力独家垄断，成立了多家电力企业，在比较短的时间内扭转了缺电局面。
2.标杆电价：国家发改委关于印发电价改革实施办法的通知中附件一，“上网电价管理暂行办法”中规定：“①独立发电企业的上网电价，由政府价格主管部门根据发电项目经济寿命周期，按照合理补偿成本，合理确定收益和依法计入税金的原则核定。其中发电成本为社会平均成本;合理收益以资本金内部收益率为指标，按长期国债利率加一定百分点核定。②同一地区新建设的发电机组上网电价实行统一电价，并及时向社会公布;原来已经定价的发电企业上网电价逐步统一。③在保持电价总水平基本稳定的前提下，上网电价逐步实行峰谷分时、丰枯季节发电价。④燃料价格涨幅较大时，上网电价及时反应电力供求关系的前提下，与燃料价格联动。”由于2002年以后提出的新的电力改革方案至今未实现竞价上网，所以上网电价一直处于竞价上网前的上网电价，现在把这种上网电价叫做“标杆电价”，就是按照上述①、②两条原则执行的，③、④两条现在实际上没有执行。也就是说现在实行的“标杆电价”是按平均成本和较低的内部收益率定价的，这种“标杆电价”使得低成本电厂获得高利润，而新建的高成本电厂则利润微薄，在煤价高涨、电价处于低位时就会出现亏损。高成本电厂则不再讨论市场经济原则，不断以新能源、可再生能源以及节能的名义要求政策照顾，许多电厂以远高于“标杆电价”，甚至高于终端销售电价的价格接入电网，这个电价基本上覆盖其边际成本。“标杆电价”随着“上大压小”政策的实行，低价电厂不断减少，高价电厂不断走高，“标杆电价”逐渐向市场出售价格靠拢，再考虑高价的水电、核电、风电、光伏发电的迅速增加，迫使销售电价急剧上升。
