北极星智能电网在线讯:夯实分布式光伏规范化规模化发展的基础
——《分布式光伏发电开发建设管理办法》系列解读文章
裴善鹏
（国家电投集团经济技术研究院高级设总）
为贯彻落实全国能源工作会议精神，促进分布式光伏持续快速发展，针对2013版《分布式光伏发电项目管理暂行办法》发布以来分布式光伏行业遇到的市场环境、消纳环境等方面的巨大变化，国家能源局在大量实际调研的基础上，发布了2025版《分布式光伏发电开发建设管理办法》，聚焦解决实际问题，为分布式光伏进一步规范化规模化发展夯实了基础。
一、分布式光伏发展环境已经发生了巨大变化
从规模看，2013年底全国累计并网光伏1942万千瓦，其中分布式310万千瓦、占比16%，当年新增分布式光伏80万千瓦,占光伏的6%；至2024年底全国累计并网光伏8.8亿千瓦，其中分布式3.7亿千瓦、占比42%，当年新增分布式光伏1.2亿千瓦、占光伏的43%。分布式光伏规模已增长逾百倍，且占比大幅上升，逐渐成为主力。从价格看，2013年主流光伏组件价格约5元/瓦，度电成本约为0.7元/千瓦时，分布式光伏按发电量进行补贴，标准约0.4元/千瓦时；2024年，光伏组件价格约为0.7元/瓦,其实际度电成本大约在0.3元/千瓦时左右。分布式光伏成本已经大幅下降，由需要补贴变为平价上网盈利能力强。从市场看，2013年，电改“9号文”尚未下发，发电侧电价统一执行政府制定的标杆电价；2024年，中国电力市场化改革方兴未艾，四省正式进入电力现货市场，除西藏外均已建立中长期市场，分布式光伏运行环境由计划向市场转变。
二、分布式光伏运营模式基本未改变
在外部环境巨变之下，集中式光伏运行模式已经变化，弃光率上升，半数电量进入电力市场，多数省份还要求配置储能等调节措施。然而分布式光伏的运营模式除了补贴消失之外，与十二年前基本没有变化，仍然处在被保护的状态，全电量消纳、不进入市场、不承担调节责任，各方意见很大，但由于分布式光伏牵扯千家万户，社会影响面大，舆情风险高，各省市能源主管部门不敢轻易改革，在此背景下，国家能源局勇挑重担，《分布式光伏管理办法》（以下简称《办法》）应运而生。
三、《办法》扩展了分布式光伏的定义
以往分布式光伏只有工商业和户用两种，《办法》第四条增加非自然人户用分布式光伏和大型工商业光伏定义，并对分布式光伏发电上网模式进行了梳理定义。
非自然人户用分布式光伏针对非自然人利用居民自有屋顶或建筑表面，以居民名义进行审批、备案、贷款，通过收益分成等合作方式与居民共同开发的分布式光伏项目，其实质是企业行为，属于工商业分布式光伏，但是以户用光伏备案。这类光伏存在一定经济纠纷隐患，在有些地方引发了“光伏贷”等问题。为规范此类光伏的开发，《办法》专门进行了定义。
针对部分企业厂房面积较大、分布式光伏容量超过6兆瓦或接入电压超过10千伏的问题，《办法》允许此类光伏作为大型工商业光伏发电。为了厘清分布式与源网荷储的定义区分，《办法》第五条专门提出采用自发自用的，用户和分布式光伏发电项目应位于同一用地红线范围内。为了防止企业出现经营问题导致大型工商业光伏闲置，《办法》第十五条给出了可以转为集中式光伏的兜底措施。
四、《办法》注重解决“光伏贷”问题
分布式光伏发展过程中，部分非自然人户用分布式光伏项目出现一些问题。有些企业用居民的身份证贷款建设光伏项目，项目发电收入优先用于偿还贷款及利息，剩余项目利润绝大部分归开发企业所有，居民仅获得屋顶租赁收入或少量分红。甚至有企业在项目建设过程中赚取工程费用，项目建成后直接跑路，留下居民承担贷款，引发“光伏贷骗局”等社会问题。为了规范开发企业的行为，《办法》第十二条提出非自然人投资开发建设的分布式光伏发电项目不得以自然人名义备案，第十八条提出组织制定非自然人户用分布式光伏标准合同，帮助居民规避风险、争取最大利益。同时为了方便合法企业代理居民建设分布式光伏，第十四条又提出了允许合并备案，方便不熟悉光伏业务的居民委托正规企业建设分布式光伏。
五、《办法》杜绝拆分集中式光伏逃避社会责任现象
由于分布式光伏不进市场、不配储能、全额保障收购，有些投资商将超6兆瓦或10千伏的集中式光伏拆分为分布式光伏，逃避社会责任，造成了新的不公平。《办法》第十四条提出“同一用地红线内，通过分期建设、不同投资主体分别开发等形式建设的工商业分布式光伏发电项目，不得新增与公共电网的连接点”，堵住了拆散集中式变分布式逃避社会责任的道路，保障了公平公正。
六、《办法》严格规范电网企业的接入行为
电网企业在分布式光伏接入过程中扮演着重要角色，受到高度关注。2024年国家能源局监管部门发布了关于七起分布式光伏并网接入等典型问题的通报，曝光了个别电网基层单位在办理分布式光伏项目并网过程中出现的时限普遍超期、违规扩大分布式光伏接入红区等方面问题。《办法》明确了电网企业受理并网申请、接入系统受理答复时限等要求，从制度上严格规范了电网企业行为，为电网企业更好服务光伏接入提供了可执行的规范，为监管工作提供了清晰的依据，最终为分布式光伏的健康有序发展提供了制度保障。
七、《办法》提出加强分布式光伏调度管理机制
以往分布式光伏发电具有不可观不可控特点，电网调度运行时存在监控盲端问题，不利于电力系统稳定。在春节等重大节假日期间，负荷大幅下降，但分布式光伏发电仍然很高，造成供需不平衡，前些年某分布式光伏大省曾经在春节期间派出大量电网员工分赴居民家中，经过艰苦的劝说工作后，手动停止了一批户用分布式光伏，保障了春节期间的电力系统发用平衡。因此加强分布式光伏的“可观、可测、可调、可控”迫在眉睫。随着物联网、大数据、5G通讯技术的发展，如今低成本实现分布式光伏接入调度技术上已经可行，可以实现远程控制分布式光伏，《办法》第三十三条提出建立相应的调度运行机制，就是顺应技术发展和时代需要作出的新规定。
总的来看，《办法》是能源主管部门针对近些年分布式光伏出现的实际问题，经过大量走访调研，与一线专家深入讨论，出台的具有很强可操作性的文件，对分布式光伏发展过程中出现的问题进行了纠偏，指出了下一步发展方向，是一段时间我国分布式光伏发展的纲领性原则性文件。在我国分布式光伏发展逐渐成为光伏发展主流的今天，具有重要的现实意义。
