二、我国输配电价格改革的基本思路
(一)按经营主体、电网层级和功能重构输、配电价格体系
1.按电网层级或经营主体，将输配电价格分为跨区跨省输电价格、省级电网服务价格、独立配电网服务价格。目前，国家电网公司和南方电网公司的总部和各省公司均为独立法人，各自提供的产品也有明确分界。如，跨区跨省特高压线路、西电东送线路、跨省共用网络由总部经营，省内输、配电服务由各省公司提供。因此，价格应分别设置。在此轮电改中成立的独立配电区，未来将逐步增多，其提供的配电产品价格也属于政府规制范围，也需反映在重构后的输配电价格体系中。
2.省级电网服务价格区分输电和配电两类。输电和配电价格分别是电力批发市场和零售市场的“过网费”，必须单独定价，才能适应电力市场化改革的需要。因为我国省级电网企业向“大用户直接交易”“新增独立配电网”提供的过网服务都是输电服务，其收取的费用仍采用“输配电价”概念，容易引发歧义。此外，各省电网虽然主要由省级电网企业统一运营，但输电和配电有明确的功能区分，且各配网的投资、运营已分开核算和考核，部分地市和县电网仍保留独立子公司。因此，应在省级电网中明确区分输电与配电价格。可按功能和电压等级划分输电和配电服务，省级电网中连接各地市配网的主网架为输电网络，其余为配电网络。
表3重构后的输配电价格体系
3.输(配)电价格应由输(配)电接入价和输(配)电共用网络价格构成。用户接入系统时产生的一次性费用，有明确的受益对象，应通过输电接入价、配电接入价收回。接入价的收取对象不仅包括发电厂，还包括终端用户。共用网络成本应由所有用户共同负担，可分别通过输电共用网络价格(简称输电价)和配电共用网络价格(简称配电价)收回。同时，在发达市场经济国家，接入价分为浅度和深度两种:浅度接入价只收取直接连接设备费用，其余接入成本通过共用网络输电价格收回;深度接入价除收取直接连接设备费用外，还收取部分或全部因接入而导致的系统成本。考虑到后者计算复杂，易引发争议，且执行成本较高，我国现阶段可实行浅度接入价制度。
(二)构建规范的省级共用网络输配电价规制模型
现阶段，受诸多条件限制，“上限制”在我国较难推行。因为“上限制”虽然激励程度和效率高于回报率规制，但对规制经验和能力、基础数据等方面要求更高，实施成本和风险也更高。此外，“上限制”需要设置较长的规制周期(一般5年左右)才会产生预期的激励作用，而未来5年我国国民经济走势和国企改革、电力体制改革走向及进程均具有不确定性。此外，我国CPI等相关物价指数与电网企业成本相关性不明显，相关定价参数很难确定，不仅谈判成本过高，而且可能导致误差过大。
1.我国可试行的准许收入(平均价格)管制模型框架。(见表4)
表4我国输配电准许收入(或平均价格)的管制模型框架
为此，须对项目投资成本实施全过程监控。企业在提交计划投资成本时，为通过成本—收益测试，可能降低投资预算，实际工程造价可能大幅超出预算。因此，电价主管部门须对项目投资成本进行跟踪监控，要求企业定期提交项目进度和已发生的成本;对大型项目须在项目竣工后对投资成本进行审慎性评估，企业需要证明投资项目确实用于提供服务，并提交详细的实际投资成本报告，解释实际投资与计划投资的差异及原因，否则超支部分不予计入下一周期价格，而全部由电网企业承担。
对当前争议较大的重要参数取值，也应采取有实际约束力的处理方式:一是政策性有效资产不予计提收益。政策性有效资产指来自农网改造等专项中央财政资金和地方财政资金形成的资产，其不属于电网企业商业运营资金，因而不应计提收益。二是债务资本收益率按电网企业实际融资结构和利率确定。原因是电网企业债务资金来源于长期借款、短期借款、企业债券等多种方式，按实际结构和利率核定有利于降低债务资本收益率。三是按与电力需求增长和供电质量提高相匹配的原则，确定允许计入下一周期价格的投资成本。目前，因职能分散，加上电网投资规划和项目审批未对成本和价格的影响给予足够重视，因而需在价格规制中引入投资成本约束机制。除来自政府为实现公益目的而全额拨款的投资外，其余投资最终都要由消费者付费。为保护消费者利益，投资成本如何计入价格成为价格规制的重要内容。从消费者角度看，电网企业合理投资的用途有两项:一是满足负荷增长需要，二是将供电质量提高到合格水平。因此，计入下一周期的投资成本，应按与需求增长和供电质量提高相匹配或适当提高的原则确定，这也符合在不同时期用户间公平分摊成本的原则。
2.在回报率规制模型的基础上可引入一定激励因素。尽管我国近期仍应试行回报率管制模型，但可将较多的激励因素引入其中:一是引入“加权平均资本成本(WACC)”，以激励电网公司提高融资效率、降低融资成本。二是规制周期可由传统回报率管制的一年延长至三年。期间的新增修理费、材料费与新增固定资产挂钩且设定上限，以促使电网企业为获得降成本所产生的收益而提高运行维护效率。三是周期内各年核定价格不随实际成本变化调整。回报率规制中设定的准许回报率，并非保证回报率，企业实际利润率高低取决于其成本降低的幅度，直至下一次价格调整，因而也能起到一定激励作用，并且调整周期越长，激励作用越大。四是建立特殊成本单独处理机制。对一些特殊的不可预测的政策性成本，由电网企业单独记录，在下一周期调整价格时予以补偿。五是实际收入与准许收入的偏差不予调整。准许收入是定价的目标收入，当实际电量与预测电量产生偏差时，实际收入将相应偏离准许收入。预测电量和负荷增长是确定投资计划的重要依据，为防止电网企业夸大预测电量进而夸大预测投资，实际收入与准许收入的偏差应不予调整。六是引入投资成本信息激励机制。为约束电网企业虚报投资、夸大成本，激励其提高投资预测的准确度，可考虑引入信息激励机制。企业实际投资与预测投资的差别越小，如果在5%以内，企业可获奖励，通过提高下一周期准许收益率一定百分比实现。反之，如果误差超过5%，须相应扣减准许收益率，且误差越高，扣减幅度越大。
(三)建立基于成本的省级共用网络输配电终端用户价格结构
由于不同类终端用户之间因用电特性和接入的电压等级不同，对电网的成本耗费也不同，所以合理的价格结构应反映这些成本差异，以促进“路网”合理布局、建设和使用。建立与分类用户成本相适应的价格结构，要基于用户的消费特性，公平分摊和反映成本。电网大部分成本为固定成本，且主要取决于高峰负荷需求。目前，已试点的地区输配电共用网络成本分摊以用电量为基础，不仅计算复杂，而且不能反映成本特性。建议按以下思路进行设计:
1.简化电压等级，调整用户分类。目前，输配电价按电网实际电压等级分类，包括500千伏、220千伏、110千伏、35千伏、10千伏、1千伏及以下。为降低测算工作量和执行成本，一些用户数量较少的电压等级可以合并，如500千伏和220千伏、35千伏和10千伏。目前，用户分类包括大工业用户、一般工商业用户、居民用户和农业生产用户，但一般工商业中的工业和商业用户的负荷特性差别较大，也应分为两个类别。
2.基于高峰负荷责任分摊输配电成本。高峰负荷是影响电网成本最主要的因素，国外大都以此为依据分摊成本。我国大部分地区智能电表覆盖率已达90%以上，基本具备了按高峰负荷分摊成本的条件。可先统计月最高负荷及对应小时各电压等级负荷、各类用户负荷，所得各类数据再分别取12个月平均值或3个高峰月平均值。智能电表覆盖率较低地区，可用安装容量代替高峰负荷。
3.坚持并完善两部制电价制度。目前，我国只有大工业用户执行两部制电价，且几十年未做调整，实际执行中争议较大。接下来的改革应从以下三方面推进:一是将目前大工业用户电价中的“基本电费”正式更名为“容量电价”，这可避免歧义且便于执行。二是将两部制价格实施范围扩大到一般工商业用户，一定容量以上的工商业用户必须执行两部制电价。三是将容量电价分为合同容量和非合同容量两部分，且合同容量价格低于非合同容量价格。合同容量为电力用户和电网企业约定的容量，如果实际容量高于合同容量，高出部分执行非合同容量价格。
4.尽快取消交叉补贴。工商电价对居民和农业电价的交叉补贴效率较低，不仅增加了工商企业的电费负担，还造成对中高收入家庭的补贴，扭曲了“过网费”信号，影响电力市场公平竞争，应尽快取消。此外，不同地区之间的电价交叉补贴也应加快改革进程。相关配套措施如下:
首先，完善居民阶梯电价政策，取消对中高收入群体的电价补贴。我国居民阶梯电价已全面实施，该政策的目标是在保持居民电价整体水平与用电成本相符的同时，通过居民内部交叉补贴，保障基本用电需求。但第一档覆盖范围达90%～95%，第三档电价也未达到居民合理电价水平，因而仍需工商业电价进行交叉补贴。应以保障居民家庭基本用电需求为原则，大幅降低第一档电量覆盖人群比例，相应扩大第二档电量覆盖人群比例;第一档电价维持不变或降低，第二档电价按居民平均成本定价，通过第三档电价对第一档电价进行交叉补贴。在用户间交叉补贴取消前，也需测算并公布交叉补贴标准，为电力交易提供公平透明的“过网费”。根据居民生活、农业生产的实际电价与合理电价的差额，计算需要补贴的交叉补贴总额，进而计算出其他用户单位电量需承担的交叉补贴标准(据估算约为0.07元/千瓦时)。工商业用户输配电价由合理输配电价和应承担的交叉补贴加价构成，所有工商业用户执行统一的交叉补贴加价标准。
其次，省级电网企业之间“东西帮扶”形成的“援助资产”，按无偿捐赠方式处理。不同省份之间的电价交叉补贴，很大一部分来自国家电网公司内部东部电网援建西部电网形成的资产，资产产权属于援助省。按照省级电网输配电价改革试点方案，产权和用途必须一致才可纳入输配电价，因此，援建资产无法纳入援助省电价。可考虑由援助省将这些资产无偿捐赠给被援助省，但不计提折旧和收益。这既有利于理顺援助省电价，也有利于降低对被援助省电价的影响。
最后，尽快设立电力普遍服务基金。将低收入群体和偏远贫困地区、少数民族地区的电力供应纳入电力普遍服务基金范围。电力普遍服务基金所需资金来源于全国范围的电价统一加价。设立低收入群体电价支持项目，符合条件的居民(如低保户等)可申请获得电价补助。在提高资金使用效率的前提下，通过电力普遍服务基金加大对偏远贫困地区、少数民族地区电网建设和改造的支持力度。
(四)建立电网企业规制会计准则
在输配电价格规制中，成本规制是约束垄断性企业成本支出及制定合理的分类用户价格的基础。而通用的会计准则不能满足价格规制对成本信息的要求，因此，发达市场经济国家如美国、英国、澳大利亚等及一些发展中国家如菲律宾、巴西等，均分别对电力、天然气、供水等受规制行业建立了规制会计准则。(以英国为例，在最初引入“上限制”规制时，由于没有充分理解统一规制会计准则的意义，英国规制机构在运行和投资成本方面存在严重信息不对称，使企业利用其信息优势获得了高额利润。因此，英国规制机构从2004年开始建立更为详细的输电和配电企业规制会计准则。)我国已进入中上等收入国家行列，对自然垄断企业成本的分类、核算，却仍沿袭按企业通用财务准则分类及核算的落后办法，导致对被管制企业成本的监审十分困难。已出台的定价成本监审办法，也因没有行业规制会计准则为依据，作用空间有限。要使我国输配电价格改革达到预期目标，最重要的基础条件就是建立电网企业规制会计准则。该规制会计准则应包括以下三方面内容:一是明确规制会计准则的法律效力。规制会计准则是价格规制的一部分，必须由价格主管部门制定。当规制会计准则与通用会计准则规定不一致时，须以规制会计准则为准，电网企业必须按规制会计准则要求归集成本信息。二是对电网企业各项业务实行财务分离。即跨区、跨省业务以及省内输电、配电、售电业务的成本分别统计，从而为制定各类输配电价格标准提供基础。三是基于用途和功能对固定资产和运行维护费进行分类，以反映成本发生的原因和用途，为判断成本发生的合理性提供基础。同时，详尽规定每一成本科目的内涵、外延及归集、核算要求。
