2.现行税收优惠政策效率偏低，受惠面较窄，无法产生充分的激励效果
目前美国的一些银行和机构投资者之所以愿意为清洁能源项目提供融资，背后最重要的驱动力是看重联邦政府实施的税收优惠政策所带来的额外价值。然而，时至今日，清洁能源税收优惠政策表现出来的低效甚至无效问题日益突出，严重影响了激励效果的发挥。
一是能够享受实际税收优惠政策的企业相对有限。不管是投资税收扣减还是产量税收扣减，为了实现降低税收负担的目的，首先企业必须有盈利，只有净应纳税所得额为正，这一税收优惠政策才有意义。而在资本密集型的清洁能源项目中，在实施加速折旧方式下，企业盈利比较困难，这限制了税收优惠政策的惠及面。
二是税收优惠政策所吸引的投资者类型相对有限。税收优惠政策对那些有较高税收负担的机构有特别的吸引力，正因为如此，商业银行成为目前美国金融市场为清洁能源项目融资的主力。然而，由于很多商业银行在2008-2009年国际金融危机中受到重创，可贷款或可投资资金明显减少，因而影响了对清洁能源项目的融资。
在美国金融市场上，一些主流的机构投资者（如养老基金、主权债务基金等）拥有更加稳定的长期资金来源，与清洁能源项目的融资需求更为契合，然而，他们却很少参与清洁能源项目投资。其中一个重要原因在于这类机构本身往往享受很多免税待遇，税收负担不重，单靠税收优惠政策很难吸引其加入清洁能源投资领域。
现行税制问题突出体现在美国绿色市政债券市场的发展上。不少国家都在尝试借助绿色债券市场为清洁能源等绿色项目提供资金。在绿色债券的培育期，通过公共机构的示范发行为市场提供指导是一个重要的发展途径。由于美国拥有发达的市政债券市场，这意味着通过地方政府及其代理机构示范发行市政债券，有望在美国清洁能源项目融资中扮演重要角色。然而目前来看，美国绿色市政债券发行量很少。其中一个阻碍因素就在于税制。
美国市政债券对投资者最大的吸引力在于投资收益免缴联邦所得税，而这种免税的价值只对那些需要缴税的主体才有吸引力，对于养老基金、401（k）等退休账户持有人而言，其投资收益本来就无需缴税，因此，回报率相对较低的市政债券对这些投资者而言没有什么吸引力。正因为如此，美国市政债券的投资者主要是个人、相互基金、财产保险公司等短期资金提供者，而不是养老基金等长期资本提供者。这也就意味着，在现行税制下，通过发行绿色市政债券来为清洁项目融资，缺乏充分的投资者基础。
3.美国资本市场运行模式与清洁能源投资的特点并不匹配
尽管美国拥有高度发达的资本市场，但从当前运行模式看，资本市场还没有为清洁能源项目融资做好充分准备，主要体现为如下几点。
资本市场往往存在决策短期化的倾向，更看重短期回报，对于气候变化等长期挑战还没有充分考虑。换句话说，气候变化风险及相关的环保政策行动尚没有充分“内部化”。
资本市场投资者非常看重流动性要求，流动性高的资产往往具有高估值。然而，由于清洁能源项目十分复杂、面临很高的技术风险、投资回报期很长、参与者有限等原因，往往不能满足投资者对高流动性的要求。
缺乏必要的金融基础设施。清洁能源行业历史不算悠久，缺乏有关投资项目以及投资结果的充分数据。投资者经常很难理解项目的真正意义以及潜在收益和风险状况，从而影响了对投资的判断。
相关的金融创新尚缺乏法律支持。在美国传统的油气项目中，一种特殊的组织形式——“业主有限合伙制”（MLP）被广泛应用，主要原因在于MLP具有有限责任、税率极低、灵活性强、相对回报率高等优势，对投资者，特别是个人投资者很有吸引力。目前，美国不少金融中介机构都呼吁将MLP作为清洁能源项目的主要组织方式。然而，在现行法律下，MLP只适用于传统油气资源的开发，不能运用于风力、太阳能等清洁能源的开发项目中。
几点启示
近年来，我国清洁能源投资持续超过美国，我国绿色金融在绿色债券等细分领域的发展势头也超过了美国，然而这并不意味着我国就可以高枕无忧。无论是化石能源向清洁能源的转型，还是支持这一转型的绿色金融体系的发展，对于中美两国以及世界其他国家而言，都是崭新的课题，都处于探索学习阶段。美国遇到的许多问题在我国也同样遇到。因此，美国的经验可以给我国清洁能源发展带来一些启示。
1.政府应向市场传递清晰明确而前后一致的信号
金融是市场体系的有机组成部分，金融市场参与者的行为依赖于清晰、稳定、可预期的公共政策。美国历届政府对能源转型前后不一的态度以及对化石能源采取的巨额补贴政策，不利于金融体系对清洁能源投资的支持。
在我国，绿色转型和绿色金融发展过程中也存在政策模糊和不一致之处。例如，在绿色债券的“绿色”界定方面，央行主导下的绿金委标准和发改委标准之间存在差异，而且两个标准缺少互认，对市场形成一定困扰。再比如，我国绿色发展并不完全排斥化石能源的使用。在此情况下，化石能源政策如何与清洁能源政策相互协调，如何把握好二者的度，需要特别注意。不解决这些关键问题，就无法避免政策的模糊性，也无法引导金融市场形成正确的预期。
2.能源转型和绿色金融发展需要全方位的政策组合，不能单纯依靠财税激励
美国吸引金融市场支持清洁能源投资，主要依靠税收优惠政策；在我国，财政补贴是推动清洁能源投资的利器。然而，不管是在我国还是在美国，单纯依靠财税激励都被证明是远远不够的，必须依靠更加全面的政策组合。财税以外的政策包括：加大企业环境违法的惩罚力度；建立强制性的上市公司和发债企业环境信息披露制度；优化金融基础设施建设，降低投资者对绿色资产的“搜索成本”和信息不对称水平，增加绿色投资的吸引力，等等。
3.鼓励资本市场创新，增强资本市场对能源转型的支持力度
在我国，发展迅速的绿色信贷、绿色金融债等均是以银行作为向实体经济的主要融资渠道，资本市场的作用远远没有发挥出来。相比之下，尽管现阶段美国资本市场对清洁能源投资的支持力度还很不够，但凭借其雄厚的实力以及创新精神，一旦解决了政府态度、法律框架等问题，绿色资本市场预计将发展非常快。这启示我们，在有效控制风险的前提下，资本市场的创新步伐不应该停止，否则无法满足实体经济转型的需要。（作者系国务院发展研究中心金融研究所研究员）
