北极星智能电网在线讯:全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《中华人民共和国可再生能源法》实施情况的报告
——2013年8月26日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第四次会议上
全国人大常委会副委员长陈昌智
全国人民代表大会常务委员会：
根据全国人大常委会2013年监督工作计划，为检查和推动《中华人民共和国可再生能源法》的贯彻实施，今年5月至6月全国人大常委会执法检查组对可再生能源法的实施情况进行了检查。全国人大常委会领导对这次执法检查非常重视，张德江委员长专门作出重要批示：“要通过执法检查，督促可再生能源法的实施，鼓励体制机制和科技创新，完善政策措施，促进可再生能源产业健康发展，为保护和改善环境、推动经济社会可持续发展作出贡献!”。6月5日，执法检查组召开了第一次会议，听取了国家能源局、财政部、水利部、农业部关于贯彻实施可再生能源法情况汇报，科技部、住房城乡建设部、国家海洋局、国家电网公司、中国华能集团公司、中国国电集团公司提供了书面汇报材料。6月下旬，检查组分3个小组分别由陈昌智、沈跃跃、张平副委员长带队赴甘肃省、江苏省和内蒙古自治区进行了执法检查。同时，全国人大常委会委托北京、河北等11个省(区、市)人大常委会分别对本行政区域内可再生能源法的实施情况进行检查。
下面，我代表可再生能源法执法检查组，将执法检查的主要情况报告如下。
一、可再生能源法实施的基本情况
2005年2月，十届全国人大常委会审议通过了可再生能源法，2009年12月进行了修正。法律颁布实施以来，国务院及其有关部门高度重视法律的贯彻实施。在可再生能源法和有关配套政策的推动下，我国可再生能源进入全面、快速、规模化的发展阶段，对改善能源结构、保护生态环境、促进经济发展发挥了重要作用。
(一)制定配套法规政策，推动法律制度贯彻落实
法律颁布后，国务院有关部门及时制定相关规章。国家发展改革委、财政部、国家能源局制定了《可再生能源发电有关管理规定》、《可再生能源上网电价及费用分摊管理试行办法》、《可再生能源电价附加补助资金管理暂行办法》等20多件配套规章政策，原国家电力监管委员会制定了《电网企业全额收购可再生能源电量监管办法》，住房城乡建设部制定了可再生能源建筑标准体系。法律修改后，有关部门进一步完善了价格和税收等配套政策。可再生能源发展专项资金规模逐年增加，2012年达到167亿元。
近年来，各地从实际出发，制定地方性法规，依法保障可再生能源发展。甘肃、江苏、内蒙古、河北、浙江等地出台了具体规定。北京、吉林、湖北、四川、新疆等地还组织开展形式多样的宣传教育活动，营造良好的社会氛围。
(二)明确发展规划和目标，积极促进可再生能源产业发展
在《国民经济和社会发展“十二五”规划纲要》中将“2015年非化石能源占一次能源消费比重的11.4%”确定为约束性指标。《可再生能源中长期发展规划》和《可再生能源发展“十二五”规划》进一步明确了可再生能源发展目标、任务、重点领域和保障措施。在水电、风电、太阳能发电和生物质能等专项发展规划中，也确定了各类可再生能源发展的总量目标和布局。各地结合实际，确定了可再生能源发展规划目标，推动可再生能源产业加快发展。在国家电网调度范围内，2006年到2012年风电并网容量年均增长76%。2012年，甘肃省可再生能源装机约占全省电力总装机的二分之一，发电量约占全省总发电量的三分之一。
(三)注重科技创新，不断提升可再生能源产业发展水平
近年来，我国对可再生能源开发利用的科技研发支持力度不断加大。《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020年)》将可再生能源技术的研发和示范推广作为重点领域，科技部制定了多个专项规划，加快对可再生能源、智能电网、储能技术的研发与示范推广。一批涉及可再生能源发展的装备制造、新材料等相关企业也都加大了科技研发投入。
在科技的支撑和引领下，我国可再生能源产业市场竞争力明显提升。目前，已基本形成涵盖可再生能源装备制造、技术研发、检测认证、配套服务的完整产业链。国产风电机组占国内市场份额达90%以上，攻克了低风速、海上风电开发关键技术。光伏电池产量约占全球总产量三分之二，转换效率达到世界先进水平，光伏电池产品在技术和成本上具有较强国际竞争优势。
(四)可再生能源的开发利用为经济社会可持续发展作出了积极贡献
我国可再生能源开发利用取得快速发展。截至2012年底，我国水电装机容量2.49亿千瓦，风电并网装机6300万千瓦，太阳能光伏发电装机650万千瓦，太阳能热水器总集热面积2.58亿平方米，浅层地热能应用面积3亿平方米，各类生物质年利用量3000万吨标准煤。全国商品化可再生能源年利用量约占一次能源消费总量的9%。可再生能源发电装机规模占总发电装机比例达28%，比2005年提高了5个百分点;可再生能源发电量约占全国总发电量的20%，比2005年提高4个百分点。
可再生能源产业已成为新的经济增长点。近年来，可再生能源新增发电设备投资占我国当年新增电力设备投资总额一半以上。2012年，全国可再生能源发电设备投资总额达4000亿元，江苏新能源装备制造产业规模突破3000亿元，山东可再生能源和新能源企业吸纳就业人数20余万，创造利税190多亿元。
可再生能源的开发利用对提高群众生活质量和改善生态环境发挥了积极作用。全国小水电年发电量2173亿千瓦时，解决了3亿多人口的用电问题。2012年全国沼气年产量150多亿立方米，折合2500多万吨标准煤，相当于年减少二氧化碳排放6000多万吨，改善了农村生活质量和农村环境状况。可再生能源建筑应用面积快速增长，有效降低了建筑能耗。江苏、广东、黑龙江等地利用秸秆、垃圾发电，有效减少对环境的污染。甘肃、云南等地在荒滩区域集中建设光伏发电试验示范生态区，探索了一条在“三荒”地区进行产业开发、生态建设、资源利用的新路子。
二、法律实施中存在的主要问题
(一)规划方面的问题
一是地方和国家规划衔接不够。各地可再生能源开发利用中长期目标未严格依照全国总量目标确定，地方规划发展目标远超国家总体目标，发展布局和速度也与国家规划不一致。
二是电网规划与可再生能源规划脱节。我国可再生能源资源分布与化石能源分布重合度较高，与用电负荷区域分布不平衡。内蒙古、甘肃等地可再生能源资源丰富，就地消纳困难，需要远距离、大容量输送通道与之相配套。尽管国家可再生能源“十二五”发展规划早已颁布，但国家电网规划至今没有出台，电网建设普遍滞后于可再生能源发展，大量可再生能源电力输出受阻。
(二)全额保障性收购制度落实方面的问题
可再生能源发电全额保障性收购制度是可再生能源法的一项重要制度，但尚未得到有效落实。目前，风电、光伏发电、水电都出现送出和消纳的问题，弃风问题最为严重，2012年达到208亿千瓦时，占实际发电量的17%左右。在风力资源丰富的“三北”地区限电尤其严重，年风电平均利用小时数大幅下降，吉林省从2010年的1941小时下降到2012年的1420小时，一些地方风电限电比例超过40%，给企业经营造成困难。
一是部门责任落实不到位。法律明确规定“制定电网企业优先调度和全额保障收购可再生能源发电的具体办法”，但至今尚未出台。电网企业未按规定收购电量，电力监管机构监督乏力。地区之间、企业之间的利益关系也制约了全额保障性收购制度的落实。
二是电网运行管理不到位。有地方反映，由于大部分地区还没有实施节能发电调度，仍采用年度发电量计划管理，导致可再生能源发电机组让位于火电机组。有部门反映，部分电网公司不按法律要求对小水电等可再生能源发电并网提供相关服务，甚至克扣上网电量，由发电企业承担并网费用的情况长期存在。储能技术有待突破也是影响不能全额收购的重要因素。
三是部分地区可再生能源开发建设秩序不规范。在当地消纳能力不足，接入电网困难的情况下，有的地方为追求GDP盲目建设，加剧了并网困难。有的发电企业为抢占资源，快速扩大装机规模，助长了无序发展势头。由此出现了可再生能源装机规模大但发电量小，发展速度快但效益低的问题，资源浪费严重。
(三)可再生能源电价补贴等政策方面的问题
一是部分领域上网电价政策有待完善。目前，光伏发电采用全国统一标杆上网电价。有地方反映，各地光照条件不同，投资回报差别较大，“一刀切”的价格政策不利于光伏发电大规模应用。同时，有的企业反映，光伏电站上网电价年限不明确，分布式光伏发电自发自用部分电价补贴政策没有确定，海上风电上网电价也未出台，企业难以核算投资回报。小水电上网电价长期偏低，影响了其健康发展。
二是电价附加和补贴机制有待健全。按照现有的电价附加标准和征收率，所筹集的资金已不能满足补助需要。同时，有企业反映，补贴审批环节多，程序复杂，到位周期长，长期拖欠严重影响投资效益。有地方反映，现有补贴侧重于发电环节，对输电、辅助服务补贴不到位，影响了电网企业建设的积极性。有部门反映，可再生能源基金的使用缺乏统筹协调，资金安排与规划缺乏有效衔接。
三是税收优惠政策执行力度有待加强。尽管国家明确对中央财政补贴不征收增值税，但有的地方仍将电价附加资金列为电网企业收入，征收增值税。国家制定了小水电征收6%增值税的政策，但有的地方实际征收税率高达16.8%。增值税改革后，允许抵扣固定资产进项税额，导致地方政府长期内无法从风电、光伏发电项目中获得税收收入，资源优势难以转变为地方发展优势，影响了地方发展可再生能源产业积极性。
(四)可再生能源发展体制机制方面的问题
一是缺乏统一协调机制。有些地方反映，可再生能源发展涉及部门多，相关部门职能交叉，没有统一协调、统一推进、统一监管的工作协调机制。
二是相关政策配合不够。地方普遍反映，目前在分布式能源发电和微电网建设方面还存在制度约束，制约了分布式能源大规模开发应用。尽管电网公司出台了支持分布式发电的意见，但国家在微电网等方面仍然缺乏相关政策和实施细则，分布式能源发展潜力难以发挥。可再生能源法对水力发电的适用政策仍未明确，小水电发展优惠政策缺乏稳定性。
(五)可再生能源产业发展方面的问题
一是装备制造产业大而不强。虽然我国可再生能源装备制造产业规模较大，但由于缺乏明确的行业准入标准和技术规范要求，一些行业产能盲目扩张造成产能过剩，低价同质化竞争激烈，影响产业健康发展。有些行业核心竞争力不强，在关键技术上与发达国家还有较大差距，导致国内产能过剩的同时仍大量进口国外设备。
二是技术瓶颈有待解决。国家对可再生能源开发利用的基础研究投入还不够，对企业技术研发支持力度较弱，可再生能源开发利用成本还比较高，影响了可再生能源大规模推广应用。
三、深入贯彻实施可再生能源法的有关建议
当前，我国正处在全面建成小康社会的关键时期，保障能源安全和生态环境安全，必须深入贯彻实施可再生能源法，充分发挥法律的保障和引领作用，大力发展可再生能源，实现绿色发展、循环发展和低碳发展。
(一)进一步明确可再生能源优先发展战略
我国可再生能源资源丰富，具有良好的发展基础。当前，加快开发利用可再生能源已成为国际社会的共识。我国在能源结构不合理，对外依存度高的同时，还面临着资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势。发展可再生能源对优化能源结构、保护和改善环境、应对气候变化具有重要意义，是实现经济社会可持续发展的重要战略选择。国家明确提出到2015年和2020年非化石能源分别占一次能源消费比重11.4%和15%的目标，从长远考虑，我们必须凝聚社会共识，坚持发展可再生能源的方向不动摇，进一步确立可再生能源优先发展战略，明确可再生能源在我国能源中长期发展中的总量目标，并落实到能源发展的规划、政策和管理等各个方面。进一步深化能源体制改革，更加注重能源节约利用和能源消费总量控制，不断提高可再生能源占一次能源消费的比重。加快建立国家能源统筹协调机制，整体推动可再生能源发展。
(二)切实增强规划的科学性和权威性
一是强化规划科学指导和统筹作用。严格按照法律要求，明确规划权限，加强规划管理和滚动修编。国家发展改革委、国家能源局要加强对可再生能源及相关规划的统筹，尽快出台全国电网发展规划，加强配套电网和跨省区输出通道建设，提高消纳、输送能力，保证可再生能源开发、输送、利用多个环节的健康、协调发展。在规划编制中更加注重资源勘查和产业普查工作，科学评估可再生能源开发利用对生态环境的影响，避免造成新的破坏。
二是强化规划权威性和宏观调控作用。建立和完善可再生能源开发利用中长期总量目标制度和考核制度，切实增强国家规划实施的权威性和约束力。加快研究制定可再生能源电力配额制。统筹国家和地方可再生能源规划，确保各级规划的协调一致，发展目标、发展任务和保障措施相互配套。
(三)进一步完善政策措施，促进可再生能源产业积极健康发展
一是健全价格政策。根据科技进步和成本变化，考虑可再生能源生态环境效益，及时制定和调整各类可再生能源上网标杆电价。加快制定光伏电站分区域上网标杆电价和分布式光伏发电补贴政策，研究制定海上风电价格政策。
二是进一步完善补贴政策。统筹经济社会发展需求，建立电价附加征收标准调整机制，及时调整可再生能源电价附加征收标准，加大征收力度，努力做到应收尽收。积极拓展资金来源，扩大可再生能源基金规模，保证补贴及时足额到位。加强对财政专项资金的统筹使用，提高资金使用效益。进一步重视对农村可再生能源开发利用的资金支持。系统研究可再生能源相关税收政策，综合考虑地方、电网和发电企业利益。
(四)坚持创新驱动，全面提高可再生能源产业发展水平
一是创新体制机制。深入推进电力体制改革，推行节能发电调度，建立适应大规模可再生能源电力并网运行的新型电力运行机制及促进区域微电网应用的协调机制，保障对可再生能源优先调度，切实落实全额保障性收购制度。建立分布式可再生能源电力并网技术支撑体系和管理机制，实现分布式发电直供及无歧视、无障碍接入电网，鼓励可再生能源的分散开发和就地消纳。加强对可再生能源电力项目接入电网和并网运行的监督和管理。
二是完善市场机制。充分考虑资源消耗、环境损害、生态效益因素，建立健全反映资源稀缺及环境外部成本的能源产品价格和税收机制，充分体现可再生能源的环境效益和社会效益。充分发挥市场配置资源的基础性作用，加快国内碳交易市场的培育和建设，进一步完善可再生能源产业发展的市场环境。
三是重视科技创新。加快可再生能源开发利用密切相关的智能电网、储能技术等关键技术研发和应用。加大对企业自主研发和人才培养的支持力度，促进企业成为技术创新主体。加强可再生能源产业标准体系和检测认证机构能力建设，全面提升可再生能源产业技术水平，推动产业升级。
(五)进一步完善法律法规，强化法律的保障作用
国务院有关部门应尽快制定全额保障性收购制度的具体办法，制定水电适用办法。研究和制定可再生能源发电并网强制性国家标准，健全行业准入标准，加强对产品的检测认证。要针对可再生能源发展实际，逐步形成支持可再生能源发展的法律制度。同时，结合可再生能源法实施中发现的新情况、新问题，细化法律有关规定，增强可操作性。进一步加强对可再生能源法落实情况的监督检查，严格按照法律要求，加强对规划、全额保障性收购、价格、补贴、税收等制度执行情况的监督，保障各项法律制度落实到位，依法促进可再生能源产业积极健康发展。
